Berichten

Relativiteit: Een extra toets om een besluit te kunnen vernietigen

Als men een besluit van een bestuursorgaan (een bouwvergunning, bestemmingsplan etc.) wil aanvechten dienen er een paar drempels te worden genomen. Om te beginnen moet het een besluit zijn waar bezwaar en/of beroep tegen mogelijk is. Er staan bijvoorbeeld geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open tegen een beleidsregel.

Een andere belangrijke drempel is of de partij die het besluit wil aanvechten belanghebbende is bij dit besluit. Volgens art 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een partij belanghebbende als diens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Of iemand belanghebbende is hangt af van het soort besluit. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bebouwen van een perceel, wordt bijvoorbeeld aangenomen dat een eigenaar of bewoner van het naastgelegen perceel per definitie belanghebbende is bij dat besluit.

Relativiteitsvereiste

Sinds 1 januari 2013 is er naast deze drempels een nieuw inhoudelijke toets gekomen. In art. 8:69a Awb is namelijk bepaald dat een rechter een besluit niet vernietigt omdat het in strijd is met een regel, als die regel niet strekt tot bescherming van belangen van degene die zich daarop beroept.

Deze ingewikkeld geformuleerde wetsbepaling komt eigenlijk op het volgende neer: Je kan alleen een beroep doen op een regel om een besluit vernietigd te krijgen, als die regel ook bedoeld is om jouw belangen te beschermen.

Dit vereiste wordt het ‘relativiteitsvereiste’ genoemd. Dit relativiteitsvereiste gold eerst alleen voor de procedures genoemd in de Crisis- en Herstelwet. Het is bedoeld om de procedures in bestuursrecht te versnellen. Het doel is om te voorkomen dat partijen een beroep doen op regels die niet voor hen bedoeld zijn. Sinds 1 januari 2013 geldt dit relativiteitsvereiste voor het gehele bestuursrecht.

Praktijkvoorbeeld

Het relativiteitsvereiste is een inhoudelijke toets. Dit betekent dat een partij wel belanghebbende kan zijn, maar een beroep toch afstuit vanwege de relativiteit.

Om een voorbeeld te geven: Een persoon is eigenaar van een perceel met een woning. Voor het perceel naast de woning wordt een verzoek gedaan om een kartbaan te mogen bouwen. Er wordt een omgevingsvergunning afgegeven voor het bouwen van de kartbaan. Uit onderzoek blijkt dat de eigenaar van de woning ernstige trillingshinder zal ondervinden van de kartbaan. Daarnaast blijkt dat de kartbaan geluidsnormen zal overschrijden, alleen zal de geluidsoverlast slechts gelden voor dat deel van de kartbaan dat niet grenst aan het perceel van de woning.

In dit geval is de eigenaar van de woning wél belanghebbende, omdat de vergunning is afgegeven voor het naastgelegen perceel. De eigenaar kan zich verder erop beroepen dat er te veel trillingshinder zal ontstaan door de kartbaan. Daar heeft hij zelf ook last van. De eigenaar kan zich echter niet beroepen op het feit dat de geluidsnormen zijn overschreden. Aangezien hij daar geen last van heeft, is de betreffende geluidsnorm in dit geval niet bedoeld om zijn belangen te beschermen. Op dat punt is er dus geen relativiteit.

Ook van toepassing op lopende procedures

Het relativiteitsvereiste is direct van toepassing, ook op lopende procedures die al voor 1 januari 2013 waren begonnen. Dit kan betekenen dat een partij die eerst erin was geslaagd om een besluit vernietigd te krijgen, later alsnog het deksel op de neus krijgt. Daarvan is een recent voorbeeld in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 januari 2014. In dat geval ging het om het vaststellen van een bestemmingsplan. Ook in dat geval beriep een partij zich op het overschrijden van de geluidsnormen. Aanvankelijk was het bestemmingsplan daarom vernietigd, waarna het bestemmingsplan opnieuw werd vastgesteld. Toen het bestemmingsplan wederom werd aangevochten omdat er nog steeds niet werd voldaan aan de geluidsnormen, toetste de Afdeling aan het relativiteitsvereiste. De Afdeling concludeerde dat de overschrijding van de geluidsnormen geen betrekking had op het perceel van de appellant, zodat er geen relativiteit was en het besluit in stand kon blijven.

Tot slot

Kortom, voor partijen die rechtsmiddelen willen instellen tegen een besluit is het goed om na te gaan of de regel waarop zij zich willen beroepen wel hun belangen beschermt. Voor partijen die een besluit in stand willen houden kan het relativiteitsvereiste een extra verweermiddel zijn tegen een beroep van andere partijen. Alle reden dus voor iedere partij die betrokken is bij een procedure over een besluit om zich te verdiepen in het relativiteitsvereiste.

,

Kan bouwen volgens het bestemmingsplan toch onrechtmatig zijn?

Voor de meeste bouwwerkzaamheden is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (voorheen: bouwvergunning) nodig. Als de bouwvergunning eenmaal is verkregen kan de bouw gestart worden.

Stel nu dat een omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden, omdat er geen rechtsmiddelen tegen zijn ingesteld. De buren zijn echter mordicus tegen het bouwwerk. Volgens hen is er sprake van onrechtmatige hinder. Kan er dan toch doorgebouwd worden?

Deze vraag speelde in een recente uitspraak van de rechtbank Noord-Holland. In dat geval had een bouwbedrijf een omgevingsvergunning gekregen om een opbouw op te trekken bovenop een gebouw. Deel van deze opbouw was een hoge blinde muur op 1.40 meter afstand van het buurperceel. De opbouw zou er voor zorgen dat er een aanzienlijke schaduwwerking zou ontstaan bij het perceel van de buren, naast dat de opbouw erg massaal was. Volgens de buren was er daarom sprake van onrechtmatige hinder.

De rechter overwoog in dit geval dat een vergunninghouder er in het algemeen op mag vertrouwen dat als hij een omgevingsvergunning krijgt, hij daar ook gebruik van mag maken. Een omgevingsvergunning is echter geen vrijbrief om onrechtmatige hinder te veroorzaken tegen over een of meer omwonenden.

In het bestemmingsplan, op grond waarvan een omgevingsvergunning wordt verleend, wordt niet (altijd) de eventuele hinder voor de buren meegenomen. Ook al is er een onherroepelijke omgevingsvergunning, toch moet steeds getoetst worden of het bouwwerk geen onrechtmatige hinder oplevert.

In dit geval vond de rechter dat het bouwwerk dusdanig massaal was dat er sprake was van onrechtmatige hinder. De rechter gaf uiteindelijk een praktische oplossing. Er kon doorgebouwd worden, mits de bouwer een compensatie van € 40.000,- aan de buren betaalde.

Belangrijk om te onthouden is in ieder geval dat ook als er gebouwd wordt volgens het bestemmingsplan dit toch kan betekenen dat er van onrechtmatige hinder sprake is.

Aannemingsovereenkomst: wie zorgt voor de bouwvergunning?

Deze vraag kwam onlangs aan de orde in een zaak bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. De casus was als volgt. Opdrachtgever sluit een aannemingsovereenkomst met betrekking tot de bouw van een drijvend boothuis. Voor het ontwerp van het boothuis schakelt de aannemer een architect in. Voorafgaand aan het sluiten van de aannemingsovereenkomst doet de architect – op verzoek van de aannemer – navraag bij de gemeente of er een bouwvergunning nodig is. Het antwoord van de gemeente ambtenaar is: nee.

Na de bouw van het boothuis gaat de gemeente tot handhaving over, omdat het boothuis in strijd met het bestemmingsplan en zonder bouwvergunning is aangebracht. Het boothuis wordt verwijderd. De aannemer claimt vervolgens de deels onbetaald gebleven aanneemsom. Opdrachtgever is echter van mening dat hij de aannemingsovereenkomst onder invloed van een onjuiste voorstelling van zaken is aangegaan (lees: hij beroept zich op dwaling) omdat de aannemer voorafgaand aan het sluiten van de aannemingsovereenkomst medegedeeld heeft dat de architect telefonisch contact met de gemeente heeft gehad en dat de gemeente aangegeven heeft dat geen bouwvergunning was vereist. Volgens opdrachtgever was het informeren naar de noodzaak van een bouwvergunning onderdeel van de opdracht van de aannemer, waarbij opdrachtgever verwijst naar het onderdeel “architectkosten” in de aannemingsovereenkomst.

Het Hof is van oordeel dat eerst de aannemingsovereenkomst nader bekeken moet worden voordat beoordeeld kan worden of opdrachtgever zich met succes op dwaling kan beroepen. 

Volgens de aannemingsovereenkomst behoren tot de kosten die met de bouw van het boothuis gemoeid zijn onder meer de volgende kosten:

“’Architectkosten

Door het architectenbureau is een ontwerptekening gemaakt, verder worden door het architectenbureau de te maken werktekeningen van de aannemer gecontroleerd en beoordeeld. Verder eventueel benodigd overleg met de gemeente e.d.”.

Daarnaast zijn op de aannemingsovereenkomst de Metaalunievoorwaarden van toepassing. Artikel 9 van deze voorwaarden vermeldt het volgende:

“Opdrachtgever moet ervoor zorgen dat alle vergunningen, ontheffingen en andere beschikkingen die noodzakelijk zijn om het werk uit te voeren tijdig zijn verkregen”.

Het Hof is van oordeel dat de zinsnede “eventueel benodigd overleg met de gemeente e.d.” niet betekent dat de aannemer hiermee de verplichting op zich heeft genomen om via de architect bij de gemeente te informeren naar de noodzaak van een bouwvergunning. Volgens het Hof ziet het overleg met de gemeente op overleg inzake het voldoen aan eventuele (welstands)eisen die de gemeente stelt, oftewel op de uitvoeringsfase van de aannemingsovereenkomst. Daarnaast geldt dat opdrachtgever op grond van artikel 9 van de Metaalunievoorwaarden zelf voor de benodigde vergunningen dient zorg te dragen.

Het beroep op dwaling slaagt dus niet. Het Hof is van oordeel dat het beroep op dwaling – gelet op de inhoud en uitleg van de aannemingsovereenkomst – voor rekening van opdrachtgever moet blijven. De aannemer fungeerde slechts als “doorgeefluik” voor het architectenbureau en de achteraf onjuist gebleken mededeling van de aannemer (lees: dat geen bouwvergunning was vereist) levert geen tekortkoming van de aannemer op. De verantwoordelijkheid voor het aanvragen van de benodigde vergunningen lag op grond van de Metaalunievoorwaarden bij opdrachtgever zelf. Opdrachtgever had dus zelf navraag bij de gemeente moeten doen of inderdaad geen bouwvergunning was vereist.

Voorwaarden zoals de Metaalunievoorwaarden worden veelvuldig door aannemers toegepast. Voor opdrachtgevers is het dus goed om te weten dat zij in beginsel verantwoordelijk zijn voor het tijdig verkrijgen van vergunningen die voor het werk nodig zijn. Is dat niet de bedoeling dan is het zaak om daar in de aannemingsovereenkomst concrete afspraken over te maken. Daarbij is, zoals blijkt uit deze uitspraak, zorgvuldigheid geboden.

Marius Rijntjes (rijntjes@m2advocaten.nl)

,

Onrechtmatige overheidsdaad: De weg naar de rechter wordt eenvoudiger

Besluiten van de overheid kunnen grote schade veroorzaken. Stel, een eigenaar dient een aanvraag in voor een bouwvergunning[1] om een perceel te bebouwen met 4 prachtige woningen. Voor de woningen is veel belangstelling. Aspirant-kopers hebben er gemiddeld  € 450.000,- per woning voor over, mits er binnen afzienbare tijd een definitieve bouwvergunning is.  De gemeente weigert de bouwvergunning echter. Na jaren procederen blijkt dat de gemeente de bouwvergunning toch had moeten verlenen. De geïnteresseerden zijn inmiddels afgehaakt. Nieuwe belangstellenden hebben er inmiddels slechts € 300.000,- per woning voor over, wat een schadepost oplevert van € 600.000,- plus vertragingsrente over de niet eerder ontvangen koopsommen. Een enorme schadepost dus voor de betreffende eigenaar. Hoe kan die zijn schade verhalen? Sinds 1 juli 2013 is dat er eenvoudiger op geworden.

Oude situatie

Tot 1 juli 2013 waren er verschillende mogelijkheden om schade vanwege een onrechtmatig besluit te eisen. Deze mogelijkheden liepen door elkaar heen en zorgden voor de nodige procedurele verwarring. Zo was het mogelijk om op grond van 8:73 Awb bij de bestuursrechter te verzoeken om een schadevergoeding vast te stellen nadat een onrechtmatig besluit was vernietigd. Ook was het mogelijk dat de overheid zelf al een besluit had genomen over de schadevergoeding. Daartegen was dan bezwaar en beroep mogelijk (het zogenaamde schadebesluit). Daarnaast was het ook mogelijk om bezwaar en beroep aan te tekenen tegen een besluit waar geen schadevergoeding in was toegekend (het zogenaamde onzuivere schadebesluit). Tot slot was het ook mogelijk om schadevergoeding bij de burgerlijke rechter te vorderen. Al deze mogelijkheden konden deels tegelijkertijd worden benut, maar soms ook weer niet, wat tot veel misverstanden heeft geleid.

Nieuwe situatie

In de nieuwe situatie wordt het een stuk eenvoudiger. Per 1 juli 2013 is er een nieuwe wet in werking getreden die ervoor zorgt dat de weg naar de rechter gemakkelijker gangbaar is. In principe worden alle zaken waarin de overheid wordt aangesproken vanwege een onrechtmatig besluit door de burgerlijke rechter behandeld. Als de schadevordering ten hoogste € 25.000,- bedraagt kan een benadeelde partij de schadevergoeding ook bij de bestuursrechter vragen. Deze regel is om te voorkomen dat voor een relatief kleine schadevergoeding de benadeelde partij bij twee rechters moet procederen.

In het hiervoor geschetste geval  is de weg duidelijk. De eigenaar kan zich melden bij de burgerlijke rechter indien hij de overheid aansprakelijk wil stellen voor het ten onrechte weigeren van de bouwvergunning.

Het is nu duidelijk bij welke rechter een benadeelde terecht kan, maar hoe wordt getoetst of een besluit onrechtmatig is en welke schade daardoor veroorzaakt is? Daarover meer in een volgend blog.

Ginio Beij (beij@m2advocaten.nl)



[1] Tegenwoordig omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen